...L’adozione di atti amministrativi prima dell’entrata in vigore di una legge che produce effetti solo per il futuro rientra infatti nelle facoltà legittime del titolare del potere, in quanto il principio tempus regit actum trova eccezione nei soli casi previsti dalla legge.
... la scelta in merito all’urgenza della trattazione di una materia così come la dichiarazione di immediata eseguibilità di una deliberazione costituiscono scelte politiche che rientrano nel merito della decisione amministrative e quindi sono insindacabili dal giudice amministrativo
La giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza 01.09.2021 n. 6152) ha riconosciuto che la valutazione ambientale o VAS ha l'obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente ispirata al rispetto del principio di precauzione in una prospettiva di sviluppo sostenibile dell’uso del suolo. Non ha interesse all’impugnazione della procedura di Vas che il soggetto che intenda ottenere lo sfruttamento edilizio dell’area, in quanto la previsione di non trasformabilità dell’area mediante una destinazione agricola tutela al massimo grado i valori ambientali dell’area.
...le censure inerenti al procedimento di valutazione ambientale strategica (V.A.S.) sono ammissibili nei limiti in cui la parte istante specifichi quale concreta lesione alla sua proprietà sia derivata dall’inosservanza delle norme sul procedimento
VAS endoprocedimentale implica cheil relativo provvedimento non è immedtiatamente e autonomamente impugnabile prima della della definizione del procedimento pianificatorio
Pubblicato il 09/05/2022
N. 01064/2022 REG.PROV.COLL.
N. 02357/2015 REG.RIC.
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2357 del 2015, proposto da (Omissis);
contro
Comune di Gallarate in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli (Omissis);
nei confronti
Regione Lombardia, Provincia di Varese, Consorzio Lombardo della Valle del Ticino, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Lombardia, Azienda Sanitaria Locale – Varese, non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
delle deliberazioni del Consiglio Comunale di Gallarate n. 29 del 3 giugno 2015 e n. 30 del 4 giugno 2015 aventi ad oggetto “Variante Generale del Piano di Governo del Territorio (PGT); esame pareri – Osservazioni e Controdeduzioni – Approvazione ex art. 13 della L.R. 11.3.2005, n. 12 legge per il governo del territorio” [docc. nn 1 e 2];
di tutti gli atti, anche presupposti, conseguenti o comunque connessi, anche di quelli allo stato non conosciuti, assunti dal Comune di Gallarate e da qualsiasi altra Autorità amministra-tiva ai fini dell’approvazione della variante generale del Piano di Governo del Territorio ivi compresi, in particolare le delibera-zioni di consiglio comunale nn. 83 e 84 in data 1 dicembre 2014; i pareri degli enti competenti in ordine al procedimento di approvazione del PGT; il provvedimento di espressione del parere motivato in ordine alla VAS in data 9 giugno 2014; i verbali delle sedute della Commissione Consiliare Urbanistica siccome richiamati nel parere motivato finale, il parere motivato finale medesimo, la dichiarazione di sintesi finale, unitamente al verbale c.d. “ultima conferenza di valutazione della VAS” in data 25 maggio 2015 ogni altro atto comunque denominato e richiamato nei provvedimenti sopra indicati.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Gallarate in persona del Sindaco pro tempore;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 27 aprile 2022 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La ricorrente, in qualità di proprietaria delle aree individuate al Catasto terreni del Comune di Gallarate al foglio n. 1, mappali nn.900, 901, 7584, 7585, 7586, 7587, 906, 908, 909, 910, 951, 952, 953, 954, 959, 991, 1298, 6171, 1337, 1356, 4745, 5565, 5903, 7582, 7583, 1168, 5329 ed al foglio n. 2, mappali nn. 162, 295, 3144, 3145, 3146 e 3147 ha impugnato il PGT del Comune di Gallarate nella parte in cui destina le suddette aree a zona agricola.
Contro le suddette previsioni la ricorrente ha sollevato i seguenti motivi di ricorso.
1.Violazione dell’articolo 97 della Costituzione; violazione del principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione; violazione del principio di imparzialità; violazione del principio di ragionevolezza; sviamento di potere dalla causa tipica; eccesso di potere sotto il profilo della manifesta illogicità; perplessità; sviamento di potere; illegittimità derivata.
La ricorrente denuncia che la variante sarebbe stata adottata in termini rapidissimi al solo scopo di eludere l’entrata in vigore della L.R. 31/2014.
2. Violazione dell’articolo 13, comma 3, dello Statuto comunale; violazione dell’articolo 30, comma 2, del Regolamento sul funzionamento del Consiglio comunale; violazione dell’articolo 97 della Costituzione; violazione dell’articolo 3 della legge 7 agosto 1990 n. 241; eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione; perplessità; irragionevolezza e illogicità grave e manifesta.
La ricorrente lamenta la violazione dello Statuto comunale e del Regolamento del consiglio comunale in quanto l’adozione della variante sarebbe stata inserita nell’ordine del giorno e trattata quale argomento indifferibile ed urgente senza che vi fossero i requisiti richiesti.
3. Violazione dell’articolo 4, comma 2-ter della legge regionale 11 marzo 2005 n. 12; violazione dell’articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241; eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria – eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione.
La ricorrente denuncia la violazione dell’articolo 4, comma 2-ter, della legge regionale n. 12/2005 nella parte in cui stabilisce che nella VAS del documento di piano, per ciascuno degli ambiti di trasformazione individuati nello stesso, previa analisi degli effetti sull’ambiente, è definito l’assoggettamento o meno ad ulteriori valutazioni in sede di piano attuativo in quanto nella VAS di cui trattasi non sarebbe traccia dello svolgimento delle analisi prescritte dalla norma citata con specifico riguardo ad ogni singolo ambito di trasformazione, né vi si legge alcuna parola in merito all’eventuale futuro assoggettamento di ciascun piano attuativo ad ulteriori prescrizioni.
4. Violazione dell’articolo 4, comma 3, della legge regionale 11 marzo 2005 n. 12; eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria; eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei fatti; sviamento.
La ricorrente denuncia che dall’esame della VAS del documento di piano di cui trattasi emerge che l’amministrazione non ha compiuto la valutazione di congruità delle scelte rispetto agli obiettivi di sostenibilità del piano.
5. Violazione dell’articolo 1, comma 1.3, dell’articolo 3.1, e dell’articolo 5 della deliberazione di Consiglio regionale 13 marzo 2007 n. 351.
Non vi sarebbe stata alcuna stretta integrazione tra il processo di piano e il processo di valutazione ambientale, i quali sono stati condotti separatamente uno dall’altro.
6. Violazione dell’articolo 5.7, comma 1.3, dell’articolo 3.1 e dell’articolo 5 della deliberazione di Consiglio regionale 13 marzo 2007 n. 351.
Con tale motivo la ricorrente denuncia nella VAS al piano la violazione della delibera del Consiglio regionale del 13.03.2007, n. VIII/351, di approvazione degli «Indirizzi Generali per la Valutazione Ambientale di piani e programmi (VAS)» per mancata valutazione delle osservazioni presentate.
7. Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria; eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei fatti; eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione; irragionevolezza ed illogicità manifeste; arbitrarietà; contraddittorietà.
Con tale motivo la ricorrente contesta l’idoneità dell’area di sua proprietà all’uso agricolo.
8. Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria; eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei fatti; eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione; irragionevolezza ed illogicità manifeste; arbitrarietà; contraddittorietà.
Sotto il profilo dell’illogicità della scelta pianificatoria in quanto la destinazione agricola contrasterebbe con la previsione della realizzazione di infrastrutture viarie sull’area.
Nel pieno della porzione di territorio comunale destinata a “riproporre come prioritaria l’attività agricola e gestire puntualmente le situazioni di degrado paesaggistico e ambientale” sarebbe infatti prevista la realizzazione di due grandi arterie stradali con almeno tre tratti di reciproco collegamento lungo l’asse est-ovest, nonché la costruzione di numerose rotonde.
9. Violazione dell’articolo 42, secondo e terzo comma, della Costituzione; violazione dell’articolo 17 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea; irragionevolezza; arbitrarietà; contraddittorietà; sviamento di potere.
La ricorrente denuncia che la destinazione agricola violerebbe lo statuto interno e comunitario della proprietà.
10. Violazione degli articoli 9 e 10 della legge 17 agosto 1942 n. 1150; violazione del principi generali vigenti in materia di approvazione degli strumenti urbanistici generali; violazione dei principi generali in bema di VAS del Documento di Piano; eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione; difetto di istruttoria; erroneità dei presupposti; irragionevolezza; arbitrarietà; eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento.
La ricorrente denuncia che il PGT avrebbe dovuto essere ripubblicato a seguito delle modifiche introdotte in sede di accoglimento delle osservazioni.
11. Violazione dei principi desumibili dall’articolo 3 e dall’articolo 97 della Costituzione; violazione del principio di proporzionalità ed adeguatezza; eccesso di potere sotto il profilo del difetto dì istruttoria e della carenza di motivazione.
12. Domanda di risarcimento del danno.
La difesa del Comune ha chiesto la reiezione del ricorso.
All’udienza di smaltimento del 27 aprile 2022 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
DIRITTO
1. Il primo motivo di ricorso è infondato.
Il fatto che lo strumento urbanistico sia stato adottato il l° dicembre 2014, giorno di pubblicazione sul BURL della legge regionale 28 novembre 2014, n° 31, subito entrata in vigore il 2 dicembre 2014, non rende elusivo l’atto approvato in quanto emesso sotto il vigore della disciplina precedente. L’adozione di atti amministrativi prima dell’entrata in vigore di una legge che produce effetti solo per il futuro rientra infatti nelle facoltà legittime del titolare del potere, in quanto il principio tempus regit actum trova eccezione nei soli casi previsti dalla legge.
Né d’altro canto la ricorrente può dolersi del fatto che l’adozione del PGT sia avvenuto a tempo di record al fine di evitare i limiti imposti dalla legge regionale successiva, limitativa a suo dire del consumo di suolo, in quanto quello che la richiedente richiedeva era il contrario, cioè l’incremento dell’edificabilità delle aree di sua proprietà.
2. Anche il secondo motivo di ricorso è infondato.
La ricorrente non è legittimata a contestare la violazione di norme regolamentari relative alle modalità di svolgimento dei lavori del consiglio comunale in quanto si tratta al più di regole poste a tutela del munus publicum esercitato dai consiglieri comunali e non a favore dei terzi.
In ogni caso la scelta in merito all’urgenza della trattazione di una materia così come la dichiarazione di immediata eseguibilità di una deliberazione costituiscono scelte politiche che rientrano nel merito della decisione amministrative e quindi sono insindacabili dal giudice amministrativo.
3. Il terzo motivo con il quale sono contestate le modalità di svolgimento della VAS è inammissibile per carenza di interesse.
La giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza 01.09.2021 n. 6152) ha infatti riconosciuto che la valutazione ambientale o VAS trova il suo fondamento nella Direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 27.06.2001, con il dichiarato obiettivo di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente innestandone la tutela anche nel procedimento di adozione e di approvazione di piani e programmi astrattamente idonei ad impattare significativamente sullo stesso.
La finalità di salvaguardia e miglioramento della qualità dell’ambiente, nonché di protezione della salute umana e di utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, ne impone una lettura ispirata al rispetto del principio di precauzione, in una prospettiva di sviluppo durevole e sostenibile dell’uso del suolo.
Ne consegue che non ha interesse all’impugnazione della procedura di Vas che il soggetto che intenda ottenere lo sfruttamento edilizio dell’area, in quanto la previsione di non trasformabilità dell’area mediante una destinazione agricola tutela al massimo grado i valori ambientali dell’area.
Secondo una consolidata giurisprudenza (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 07.07.2020 n. 1291), infatti, le censure inerenti al procedimento di valutazione ambientale strategica (V.A.S.) sono ammissibili nei limiti in cui la parte istante specifichi quale concreta lesione alla sua proprietà sia derivata dall’inosservanza delle norme sul procedimento, essendo pertanto inammissibile una doglianza meramente “strumentale”, visto che il generico interesse ad un nuovo esercizio del potere pianificatorio dell’Amministrazione è insufficiente a distinguere la posizione del ricorrente da quella del quisque de populo (cfr., in termini, TAR Lombardia, Milano, II, 04.04.2019, n. 451; 26.11.2018, n. 2676; 15.12.2017, n. 2394; 26.05.2016, n. 1097).
In ogni caso, i ricorrenti non perseguono l’interesse a conseguire una più attenta valutazione e, quindi, una più intensa tutela dei valori ambientali, che costituisce l’obiettivo proprio della V.A.S., bensì quello di ottenere, in occasione di una, futura ed eventuale, rinnovata pianificazione, l’assunzione rispetto al terreno di loro proprietà di scelte meno conservative nei confronti di quegli stessi valori. Anche sotto questo profilo, quindi, non risulta dimostrata l’incidenza del vizio prospettato rispetto all’interesse azionato nel ricorso (TAR Lombardia, Milano, II, 26.11.2018, n. 2676; 15.12.2017, n. 2394; 14.01.2016, n. 81).
Di conseguenza le predette censure vanno dichiarate inammissibili per carenza di interesse a ricorrere.
4. Il quarto motivo di ricorso, con il quale si contesta l’incongruenza tra destinazione agricola e previsione di realizzazione sull’area di grandi infrastrutture stradali, è infondato per genericità in quanto non indica in concreto di quali infrastrutture si tratti ed in quanto le infrastrutture viarie rientrano di regola nella competenza pianificatoria degli enti sovraordinati al Comune per cui sussiste un obbligo del Comune di recepire i relativi vincoli e garantire che tali aree restino libere a tali scopi.
In ogni caso la destinazione agricola di un’area destinata a recepire infrastrutture di competenza di autorità superiori, è coerente con l’obbligo del Comune di recepire le previsioni degli atti impositivi di vincoli imposti da altre amministrazioni.
5. Il quinto motivo di ricorso, con il quale si denuncia la mancata coordinazione del procedimento urbanistico e di quello di V.A.S., è infondato.
Secondo consolidati principi giurisprudenziali, infatti, l’art. 11 del codice dell’ambiente d.lgs. n. 152/2006 costruisce la V.A.S. non già come un procedimento o sub-procedimento autonomo rispetto alla procedura di pianificazione, ma come un passaggio endoprocedimentale di esso, concretantesi nell’espressione di un “parere” che riflette la verifica di sostenibilità ambientale della pianificazione medesima, sicché, stante la sua natura endoprocedimentale, il relativo provvedimento non è immediatamente ed autonomamente impugnabile, prima della definizione del procedimento pianificatorio (TAR Genova, sez. I, 26/02/2014, n. 359; TAR Milano, sez. II, 09/05/2013, n. 1203; TAR Napoli, sez. VIII, 19/12/2012, n. 5256; TAR Ancona, sez. I, 22/06/2012, n. 444; Consiglio di Stato, sez. IV, 14/07/2014, n. 3645).
Dalla natura endoprocedimentale consegue che la V.A.S. debba concludersi prima dell’approvazione del PGT e non prima dell’adozione, con la conseguenza che la discrasia tra piano adottato e successive conclusioni della Vas è del tutto fisiologico sia sul piano contenutistico che temporale.
6. Il sesto motivo, con il quale si denuncia la mancata valutazione delle osservazioni alla V.A.S. presentate dalla ricorrente, è infondato in quanto la medesima non ha indicato quali fossero tali osservazioni ed in quale misura la mancata valutazione delle osservazioni della ricorrente abbia comportato una lesione dei beni protetti.
7. Il settimo motivo, con il quale si contesta l’idoneità delle aree di proprietà della ricorrente all’uso agricolo, è infondato.
La destinazione agricola, infatti, non può esclusivamente riservarsi a zone interessate da tale attività ma è volta a perseguire finalità paesaggistiche o ambientali che trovano albergo negli strumenti urbanistici.
A ciò si aggiunge l’ulteriore notazione secondo cui “la destinazione di un’area a verde agricolo non implica necessariamente che la stessa soddisfi in modo diretto e immediato interessi agricoli, ben potendo giustificarsi con le esigenze dell’ordinato governo del territorio, quale la necessità di impedire ulteriori edificazioni, ovvero di garantire l’equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando la quota di valori naturalistici e ambientali necessaria a compensare gli effetti dell’espansione dell’aggregato urbano” (cfr., inoltre, Consiglio di Stato, Sez. IV, 12.02.2013, n. 830; TAR Lombardia – Sede di Milano, Sez. II, 22.01.2019, n. 122).
Ne consegue che l’intenzione dell’amministrazione di salvaguardare l’ambiente ed il paesaggio risulta coerente con la destinazione agricola.
Né in senso opposto è possibile opporre l’esistenza di situazioni di degrado ambientale, tra l’altro non provate, in quanto la destinazione agricola di un’area può essere decisa anche al fine del recupero dei valori ambientali dell’area stessa.
8. Anche l’ottavo motivo, con il quale la ricorrente ribadisce che la destinazione agricola sarebbe in contrasto con la previsione della realizzazione di infrastrutture viarie, è infondato in quanto la destinazione agricola può essere utilizzata anche al fine di mantenere libere aree che sono destinate ad accogliere infrastrutture pubbliche imposte da atti ai altre autorità che comportano l’imposizione di vincoli di natura urbanistica.
9. Il nono motivo di ricorso è infondato in quanto, ai sensi del T.U. n. 380/2001, la destinazione a zona agricola di un’area, costituisce espressione del potere conformativo del diritto di proprietà e non determina disparità di trattamento, in quanto la valutazione sulla possibilità di edificazione non si ricollega ad una distinzione tra cittadini, ma solo alla particolare destinazione dei beni.
In merito la difesa della ricorrente trascura che, secondo la giurisprudenza, la destinazione a verde pubblico non comporta necessariamente l’imposizione di un vincolo espropriativo, dipendendo tale presupposto da specifiche previsioni che abbiano ad oggetto in concreto il ricorso allo strumento ablativo, in assenza delle quali si permane entro un ambito di tipo latamente conformativo (cfr. T.A.R. , Roma , sez. II , 07/01/2021 , n. 213, secondo cui “i vincoli di destinazione imposti dal P.R.G. per attrezzature e servizi, fra i quali rientra il verde pubblico attrezzato, realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato, hanno carattere particolare, ma sfuggono allo schema ablatorio e alle connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività fra indennizzo e durata predefinita, non costituendo vincoli espropriativi, bensì soltanto conformativi, funzionali all’interesse pubblico generale”; cfr. anche T.A.R. , Milano , sez. II , 09/03/2021 , n. 618, T.A.R. , Latina , sez. I , 07/06/2021 , n. 373, Consiglio di Stato , sez. IV , 16/02/2022 , n. 1142).
10. Il decimo motivo, con il quale si denuncia la mancata ripubblicazione del piano, è infondato.
Sul punto, il Collegio richiama e condivide l’orientamento del Consiglio di Stato (v. sez. IV, n. 7027 del 2020, sez. II, n. 7839 del 2019; sez. IV, n. 6484 del 2018, n. 1477 del 2009, n. 7782 del 2003) sui presupposti di ripubblicazione del Piano allorquando, per qualsivoglia ragione, siano cambiate le linee essenziali del medesimo tra l’adozione e l’approvazione, che però nel caso di specie non risultano modificate con riferimento alle aree della ricorrente, come dimostrato dal fatto che la medesima lamenta il mancato accoglimento delle sue osservazioni.
11. L’undicesimo motivo, con il quale si contesta l’irragionevolezza della scelta di sostituire la l’attribuzione di volumetria perequativa per la realizzazione di un parco pubblico, prevista dal vecchio piano, con una destinazione agricola, impressa dal nuovo piano, è infondato.
Infatti si tratta di una diversa scelta di tecnica pianificatoria, che si caratterizza per la continuità della visione strategica della destinazione delle aree della ricorrente alla tutela dell’ambiente, per cui deve escludersi la violazione dei principi di proporzionalità de adeguatezza. Non può poi escludersi che sulla decisione abbia influito anche il precedente annullamento da parte del T.A.R, poi riformato in appello.
12. La reiezione della domanda di annullamento comporta la reiezione anche della domanda risarcitoria.
13. La durata del giudizio giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 27 aprile 2022 con l’intervento dei magistrati:
Alberto Di Mario, Presidente FF, Estensore
Antonio De Vita, Consigliere
Lorenzo Cordi’, Primo Referendario