La giurisprudenza amministrativa ha, ... che la VAS non deve accompagnare l’adozione del piano, ma precederne immediatamente l’approvazione, ovvero cadere nel momento in cui si ha certezza della esatta portata delle scelte pianificatorie e dell’imminenza della loro efficacia (Cons. Stato, sez. IV, n. 3645 del 201 4; id. n. 4471 del 2017 cit.).
... dovere del giudice a quo nazionale di non applicare la normativa interna incompatibile (paragrafo 61), con vantaggio della parte ricorrente che aveva interesse ad opporsi alla realizzazione di un “ piano di destinazione del suolo”.
... dovere di questo Tribunale di non applicare la normativa della Regione Lazio incompatibile con l’art. 13, comma 3, della direttiva n.2001/42/CE
Sentenza T.A.R. Lazio - Roma, sez. II quater 16 novembre 2021 n.11802
FATTO
Con ricorso (...)
ha impugnato (...) la delibera del Consiglio regionale del Lazio n. 3 del 20 ottobre 2020, con la quale è stato approvato il piano della riserva.
(...)
Il piano è stato adottato dall’ente gestore Roma Natura fin dal 25 novembre del 2002, ed è stato pubblicato il 23 maggio 2003.
Nel 2008 il piano è stato trasmesso alla Regione Lazio, dopo l’acquisizione e la valutazione delle osservazioni previste dall’art. 26 della legge regionale n. 29 del 1997.
Solo il 12 novembre 2019 la Giunta ha inviato al Consiglio regionale il piano ai fini dell’approvazione, che è infine intervenuta con l’atto impugnato e pubblicato il 20 ottobre del 2020.
Motivi di ricorso:
(...)
2) violazione del d.lgs. n. 152 del 2006 e della legge regionale n. 29 del 1997, nonché eccesso di potere, poiché a) sono state introdotte modifiche al piano adottato a molti anni di distanza, quando le osservazioni presentare al piano dovevano ritenersi vetuste; b) il piano non è stato sottoposto a valutazione ambientale strategica (VAS), come previsto dalla normativa nazionale e dalla circolare del 19 febbraio 2010 della Regione Lazio; c) non è stato previsto alcun indennizzo;
(...)
DIRITTO
1.Il secondo motivo di ricorso, relativo alla omessa sottoposizione a VAS del piano della Riserva, va esaminato per primo in ordine logico ed è fondato.
2. Va premesso che, in linea astratta, non vi sono dubbi in ordine alla riconducibilità del piano della riserva all’art. 6, comma 2, lett. a) del d.lgs. n. 152 del 2006, come sostituito dall’art. 1, comma 3, del d.lgs. n. 4 del 2008, per la parte in cui indica i piani e programmi che sono soggetti a VAS, includendovi la “pianificazione territoriale”.
Ai sensi dell’art. 26, comma 6, della legge regionale n. 29 del 19 97 il piano dell’area naturale protetta ha valore di piano urbanistico territoriale, sicché esso ricade ad ogni titolo nella previsione di legge appena rammentata.
Di ciò si trae ulteriore conferma dal testo attualmente vigente dell’art. 12, comma 4, della legge n. 394 del 1991, costituente la legge quadro sulle aree naturali protette, che, con valore ricognitivo di un vincolo già vigente nella trama legislativa, afferma ora espressamente la assoggettabilità a VAS del piano.
Del resto, nel caso di specie è stata anche attivata, per una porzione dell’area, la valutazione di incidenza prevista dall’art.5 del d.P.R. n. 357 del 1997, la quale a sua volta implica, per il piano alla quale si riferisce, la VAS, ai sensi della lett . b) del già citato art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006.
Va da sé, infine, che la finalità di tutela ambientale propria del piano dell’area naturale protetta di per sé non esclude l’obbligo di VAS (Corte di giustizia, C. 142/07 e C. 321718).
3. Nel caso di specie, il piano è stato adottato dall’ente gestore fin dal 2002, ovvero in una data posteriore alla pubblicazione della direttiva 27 giugno 2001 n. 42/2001/CE, ma anteriore al termine di attuazione di essa, fissato dall’art.13 al 21 luglio 2004.
Il legislatore nazionale ha poi attuato la direttiva soltanto con il d.lgs. n.152 del 2006, recante una disciplina in larga parte sostituita dal d.lgs. n. 4 del 2008.
Da tale normativa statale non emerge alcun impedimento all’assoggettamento del piano impugnato a VAS.
Difatti, il d.lgs. n. 4 del 2008 ha abrogato l’art. 52, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006, a mente del quale “i procedimenti amministrativi in corso alla data di entrata in vigore della parte seconda del presente decreto, nonché i procedimenti per i quali a tale data sia già stata formalmente presentata istanza introduttiva da parte dell'interessato, si concludono in conformità alle disposizioni ed alle attribuzioni di competenza in vigore all'epoca della presentazione di detta istanza”, sicché non residua alcuno spazio per una interpretazione della legge attuativa della direttiva intesa a escludere in ogni caso la VAS per i procedimenti di pianificazione già avviati (interpretazione che sarebbe comunque, come si vedrà subito, in difformità dal diritto UE).
Allo stato, infatti, la disciplina statale del regime transitorio, contenuta nell’art. 35, comma 2 ter, del d.lgs. n. 4 del 2008, presuppone che la procedura di VAS si concluda sulla base della normativa, ad essa relativa, vigente al momento dell’avvio del procedimento: essa, in altri termini, non preclude la VAS per la pianificazione avviata prima che l’istituto fosse introdotto nel nostro ordinamento, ma si limita a stabilire, sulla base del termine di avvio del procedimento appena citato, se debba trovare applicazione il regime giuridico disegnato dal d.lgs. n.152 del 2006, ovvero quello successivamente modificato dal d.lgs. n. 4 del 2008.
4. Tuttavia, il piano della riserva naturale di Decima Malafede si è sottratto a VAS per effetto della legislazione regionale Difatti, l’art. 1, comma 147, della legge regionale n. 12 del 2011 ha recepito (fino all’entrata in vigore del regolamento previsto dall’art.1, comma 22 bis, della legge regionale n.14 del 2008) quanto disposto dalla delibera della Giunta regionale n. 169 del 2010.
Il paragrafo 1.3 di tale delibera, al punto 1.7, lett. o), stabilisce che non sono assoggettati a VAS i “piani/programmi e le loro varianti che siano stati adottati dall’organo deliberante competente prima della data di entrata in vigore del d.lgs. n.4/2008”.
È appunto il caso del piano oggetto di causa, adottato nel 2002, e approvato solo nel 2020.
Il punto da decidere in causa attiene allora alla legittimità, e prima ancora alla compatibilità unionista, di una tale previsione escludente, che parte ricorrente appunto contesta, ed inoltre alla sussistenza del potere di questo Tribunale, in caso di esi to negativo del giudizio, di non applicarla.
5. In ordine al primo profilo, deve ritenersi che la norma escludente non sia compatibile con l’art. 13, comma 3, della direttiva 42/2001/CE, secondo il quale “l'obbligo di cui all'articolo 4, paragrafo 1 (NDR: l’obbligo di VAS) si applica ai piani e ai programmi il cui primo atto preparatorio formale è successivo alla data di cui al paragrafo 1. I piani e i programmi il cui primo atto preparatorio formale è precedente a tale data e che sono stati approvati o sottoposti all'iter legislativo più di ventiquattro mesi dopo la stessa data sono soggetti all'obbligo di cui all'articolo 4, paragrafo 1, a meno che gli Stati membri decidano caso per caso che ciò non è possibile, informando il pubblico di tale decisione”.
In altri termini: una volta scaduto il termine per attuare la direttiva (20 luglio 2004) vige l’obbligo di VAS (per quanto privo di effetto diretto, stante il carattere non self executing dell’atto dell’Unione). Tuttavia, quanto ai piani e ai programmi adottati in precedenza, il diritto dell’Unione ha concesso agli Stati membri un termine dilatorio per concluderne l’approvazione in difetto di VAS, pari a 24 mesi dal 20 luglio 2004. Una volta compiutosi tale ultimo termine, la data di adozione del piano, seppure antecedente al 21 luglio 2004, cessa di avere rilievo, e la approvazione definitiva deve essere preceduta dalla VAS (in termini, Cons. Stato, sez. IV, n. 4471 del 2017).
E si capisce, perché, in caso contrario, l’efficacia del diritto dell’Unione verrebbe paralizzata per la sola circostanza che l’amministrazione sia rimasta inerte nel conferire impulso in termini ragionevoli all’approvazione del piano, e non già per l’opportunità di preservare i procedimenti già avviati, nel vigore di una normativa che non contemplava ancora l’istituto della valutazione ambientale strategica.
Del resto, la preclusione temporale recepita dalla legislazione laziale muove dall’erroneo presupposto (che emerge con nettezza, ad esempio, dalla lettura della lett. p del punto già citato della delibera n. 169 del 2010), per il quale, ai sensi della direttiva europea e dell’art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006, la VAS sia incompatibile con un procedimento di pianificazione in stato avanzato, atteso che essa andrebbe necessariamente svolta nella fase preparatoria del piano, e, dunque, ben prima della approvazione.
La giurisprudenza amministrativa ha, invece, già chiarito che vale l’opposto, ovvero che la VAS non deve accompagnare l’adozione del piano, ma precederne immediatamente l’approvazione, ovvero cadere nel momento in cui si ha certezza della esatta portata delle scelte pianificatorie e dell’imminenza della loro efficacia (Cons. Stato, sez. IV, n. 3645 del 201 4; id. n. 4471 del 2017 cit.).
È poi vero che l’art.13, comma 3, della direttiva n. 2001/42/CE permette agli Stati membri di sottrarre a VAS i piani adottati prima del 21 luglio 2004, ancorché approvati oltre il termine successivo di 24 mesi, ma solo previa valutazione “caso per caso”, ovvero a seguito di un apprezza mento della fattispecie concreta che rifugge dalla astrattezza e generalità della previsione escludente, ora recepita dall’art. 1, comma 147, della legge regionale n. 12 del 2011.
È, vale a dire, proprio la circostanza di avere introdotto una norma valevole per ogni ipotesi, anziché di avere provveduto a valutare di volta in volta, a segnare la incompatibilità di tale norma con l’art. 13, comma 3, della direttiva.
6. Ciò detto, resta da decidere se tale ultima disposizione recasse un obbligo unionista sufficientemente chiaro, preciso e incondizionato, tale da imporre la non applicazione della normativa nazionale (rectius: regionale) con esso incompatibile.
Anche la risposta a tale quesito è affermativa. Non vi è dubbio che la struttura lessicale dell’art.13, comma 3, citato non lasci agli Stati membri alcun margine di discrezionalità in ordine alle modalità con le quali governare nel tempo l’obbligo di VAS, in relazione ai piani adottati prima del 21 luglio 2004. Il legislatore dell’Unione, in altri termini, ha introdotto non già un principio sul punto suscettibile di plurimi sviluppi, ma una regola cogente e di stretta interpretazione. In particolare, appare chiaro che tale precetto non necessiti di alcun adattamento collaborativo da parte delle autorità nazionali, ai fini della sua immediata intellegibilità e applicazione.
Naturalmente, come si è anticipato, la direttiva n. 2001/42/CE non è di per sé self executing, poiché essa necessita(va) di una fase di attuazione che introducesse e regolamentasse negli ordinamenti nazionali l’istituto della VAS (Cons. Stato, sez. IV, n. 3333 del 2009; id. n. 2097 del 2010).
Tuttavia, una volta che l’attuazione è sopraggiunta con il d.lgs. n.162 del 2006, non vi sono ostacoli nel ravvisare l’efficacia diretta verticale degli obblighi dettagliati e incondizionati che l’atto dell’Unione ha prescritto alle autorità nazionali, tenendo anche conto che lo scrutinio a tale proposito ben può essere positivo soltanto per alcune previsioni della direttiva, e non per altre (Corte di giustizia, in C. riunite 397/01 e 403/01, Pfeizzer).
È questo appunto il caso dell’art. 13, comma 3, già menzionato, con il quale è stato introdotto un effetto diretto oggettivo, che somministra direttamente all’amministrazione e al giudice nazionale la regola da applicare sul piano temporale, in ordine all’assoggettamento alla VAS dei piani adottati prima del 21 luglio 2004, una volta che l’istituto sia stato attuato dallo Stato membro.
Né, sulla base della più recente lettura della giurisprudenza europea, l’invocabilità di tale effetto da parte della persona che ne abbia interesse può essere denegata, per il fatto che la direttiva concernente la VAS non ha tanto la finalità di attribuire al singolo consociato una posizione giuridica attiva, quanto di vincolare lo Stato membro all’osservanza dell’obbligo incondizionato.
Ciò che rileva, infatti, ai fini del dovere dell’autorità nazionale amministrativa o giudicante di non applicare la normativa interna incompatibile, e dunque di garantire il primato del diritto dell’Unione nelle materie di sua competenza, è che al dovere dell’autorità pubblica di dare corso al precetto europeo (prescrittivo o impeditivo che sia) corrisponda un interesse della parte ad impiegare l’effetto verticale della direttiva, per conseguire un’utilità giuridicamente tutelata, ovvero, nel caso di specie, la rimozione dei vincoli conformativi della proprietà (Corte di giustizia in C. 8/81, Becker, paragrafo 25; id. in C. 430/04, paragrafo 28; id. in C. 203/10, paragrafo 64; id. in C. 83/11).
Se ne trae particolare conferma, con riguardo alla fattispecie oggi a giudizio, dal precedente Kraaijeveld in C. 72/95, ove il giudice europeo ha affermato l’effetto diretto di una direttiva concernente i casi di applicazione della valutazione di impatto ambientale, e ha precisato, per quel che qui più conta, il dovere del giudice a quo nazionale di non applicare la normativa interna incompatibile (paragrafo 61), con vantaggio della parte ricorrente che aveva interesse ad opporsi alla realizzazione di un “ piano di destinazione del suolo”.
Infatti, “per quanto riguarda il diritto, per il singolo, di avvalersi di una direttiva e, per il giudice nazionale, di prenderla in considerazione, la Corte ha già affermato che sarebbe incompatibile con l'effetto vincolante che l'art. 189 riconosce alla direttiva l'escludere, in linea di principio, che l'obbligo da essa imposto possa esser fatto valere dalle persone interessate.
Particolarmente nei casi in cui le autorità comunitarie abbiano, mediante direttiva, imposto a gli Stati membri di adottare un determinato comportamento, l'effetto utile dell'atto sarebbe attenuato se ai cittadini comunitari fosse precluso di valersene in giudizio ed ai giudici nazionali di prenderlo in considerazione in quanto elemento del diritto comunitario allo scopo d'accertare se le autorità nazionali competenti, nell'esercizio della facoltà loro riservata quanto alla forma ed ai mezzi per l'attuazione della direttiva, siano rimaste entro i limiti di discrezionalità tracciati dalla direttiva stessa” (...).
In definitiva, sussiste il dovere di questo Tribunale di non applicare la normativa della Regione Lazio incompatibile con l’art. 13, comma 3, della direttiva n.2001/42/CE, con la conseguenza che, rimosso nel caso di specie il divieto di procedere con VAS, si appalesa la illegittimità del procedimento che ha condotto alla approvazione del piano della riserva naturale, come dedotto con il motivo di ricorso ora esaminato.
(...)
8. La fondatezza del secondo motivo di ricorso comporta l’annullamento della delibera del Consiglio regionale del Lazio n.3 del 2020, mentre si sottrae a tale effetto la nota dell’ente gestore, in quanto atto endoprocedimentale, e la delibera di Giunta n.169 del 2010, in quanto superata dall’art.1, comma 147, della legge regionale n. 12 del 2011.
(...)
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso,
come in epigrafe proposto,
Annulla la delibera del Consiglio regionale del Lazio n. 3 del 2020.
(...)